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关于ppp模式项目审计的思考和建议[转]

   来源:湖北审计厅 监利县审计局 郑鑫佳   时间:2017年06月02日
  公私合营模式简称PPP模式,即public(公众)—Private(私有的)—Partnership(合作关系),是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目而建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系,从而使政府的财政负担减轻,社会主体的投资风险减小。目前对该模式的理解有两种,一种认为ppp模式是一种融资模式,另外一种认为该模式是一种新的管理。而后一种理解更为合理,融资功能只是其ppp模式中的一个部分或者一个功能,对政府而言,ppp模式可以使公众利益最大化,对社会资本而言可以使投资更有保障,资金更安全、更高效。但在审计实践中,笔者也发现了几处监督的死角,亟待引起审计人员高度重视。
  一、审计监督没有对建设项目全寿命周期覆盖
  目前,审计监督对于大型项目主要针对施工阶段采用的跟踪审计,对于小型项目、无隐蔽工程的项目一般采用竣工审计,无论采取哪种审计方式,在传统的建设项目模式下都没有问题。然而,ppp模式项目的基本建设程序和传统的建设程序又不尽相同,根据财政部2014年发布的ppp项目操作指南,从政企合作的角度将ppp模式项目分成了项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交5个阶段。随着ppp模式项目的推行,政府投资比例和范围都在缩小,社会资本越来越多的参与到了设计、项目概算等建设项目实施前的一些环节。因此对于审计监督而言,项目识别、项目准备、项目采购和项目移交阶段则属于真空地带,审计监督没有覆盖到。
  二、对建设项目相关责任方审计监督不全面
  在以往的审计模式中,主要关注建设期,针对施工单位进行审计监督,随着ppp模式的引入,社会资本的参与程度的加深,对投资人、设计单位、监理单位、检测机构等的影响也越来越深,这些相关方在其行使其权利和义务的同时,受社会资本的影响也存在着有形资产的浪费或无形资产的流失、公众利益受损。例如:市政道路工程,为方便施工,节约投资,在设计阶段取消无障碍通道。如果按以往的审计模式审理这种ppp项目,在审计时施工方按设计图纸施工,工程量按实际施工的量计算,单价按合同签约单价计算,那么该项目没有任何问题。但这个过程中,我们就忽视了设计单位收到社会资本的影响而导致的降低设计标准的问题,从而使工程质量埋下隐患。
  三、建议与措施
  根据《审计法实施条例》,可以采取以下措施对ppp模式项目进行防范:
  1、分阶段突出审计重点,加强对建设项目全寿命周期的审计全覆盖
  (1)在项目识别阶段,审计人员也要对被审计项目进行项目识别,看清项目的实质性质,区分ppp模式的真假,避免其他模式的项目套上ppp模式的外衣。例如,目前最容易让人混淆的BT项目与ppp项目,就可以从项目的发包方、运营期、实施方式进行区分。发包方:BT项目的发包人是以政府主,ppp项目的则多为社会资本;运营期:BT项目的运营期一般是三到五年,ppp项目的运营期一般在10年以上,甚至是20、30年;实施方式:BT项目是建设-移交,按照合同约定的总价由中标人修建,然后移交给政府,过程中一般大部分资金由中标人垫付,然后政府买单,这种模式增加的是政府债务。而ppp模式项目的修建过程与BT项目相同,但是资金来源途径比较广泛,举债人也不是政府,而且ppp模式项目还包含项目的运营和维护,这是BT项目所没有的内容。识别了项目性质后,就要核查是否按相应的建设程序履行了审批手续。
  (2)项目准备阶段主要是为项目实施做准备,编制项目的实施方案,对项目的风险进行识别,对社会资本的选择方式进行确定,设计对社会资本的投资回报方案,在此阶段审计人员需要对项目设计概算进行核实,因为项目设计概算是政府设计投资回报方案或者授予特许经营权的主要依据,设计概算的准确与否直接关系到ppp项目的经营情况。
  (3)项目采购阶段类似于传统建设项目的招投标阶段,对审计人而言,要审核其过程是否符合国家法律;要查看所选单位是否具有相应的资质和良好的信誉,同时要对其获得项目建设资金真实性、合法性进行调查;要对施工图预算进行审计,审查工程量、单价、合价计算是否正确,依据是否合理,充分。
  (4)在项目执行阶段除了维持原有的跟踪审计外,还需要周期性的对授予特许经营权的使用进行调查评估,授予特许经营权的实质是社会资本在代替政府履行其职责,履行的好坏不仅关系到社会资本的资源投入及管理情况,更关系到公众利益、公众健康、公众出行便利、建筑质量、建筑的安全、公众对政府服务的满意程度等。
  (5)项目移交阶段除了要执行竣工审计外,对移交的产品或构筑物的性能核实情况、对移交资产进行评估情况进行审计。 
  2、根据参与方各自的特性,加强对建设项目相关责任方的审计监督
  (1)审计ppp项目时应对建设单位或社会企业选择设计单位、供货单位和其他监督单位的过程,是否严格执行了《中华人民共和国招标投标法实施条例》等国家法规进行监督。
  (2)审计时要查看所选单位是否具有相应的资质和良好的信誉,同时要对其获得项目建设资金真实性、合法性进行调查。
  (3)对ppp项目实施全要素审计监督和服务,对涉及公众利益、公众健康、公众出行便利、建筑质量、建筑的安全等全部关注到。
  (4)聘请设计、检测等领域的专业人士或者中间机构,对相关领域进行复核、审查。
  ppp模式是一种新的工程管理模式,在审计的过程中必然会遇到各种各样的问题。因此,需要投资审计人员不断学习,加强交流沟通,总结经验教训,尽快摸索出一套行之有效的审计方法,让投资审计工作更完善、更高效。
 
     
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