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关于推广运用政府和社会资本合作(PPP) 模式的实施意见

      为充分发挥市场机制作用,创新融资方式,鼓励和引导社会资本积极参与基础设施和公用事业建设运营,推动我区公共服务跨越式发展,根据《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发〔2014〕60号)、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)、《福建省人民政府关于推广政府和社会资本合作(PPP)试点的指导意见》(闽政〔2014〕47号)及相关法律法规等,结合我区实际,制定本实施意见。
      一、总体要求
      (一)充分认识推广运用政府和社会资本合作模式重要意义
政府和社会资本合作(Public-Private-Partnership,以下简称PPP)模式是指政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立在契约基础上的一种长期合作关系和制度安排。推广运用政府和社会资本合作模式对于拓宽我区基础设施建设和公用事业投融资渠道、完善财政投入和管理方式、提升公共服务的供给能力和效率具有十分重要意义。
      (二)指导思想
按照“政府主导、社会参与、市场运作、依法合规”的总体原则,对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目,鼓励和引导社会资本通过特许经营、提供服务、股权合作等方式积极参与,建立投资、补贴与价格的协同机制,不断提高我区基础设施建设质量及公共服务运营效率,满足人民群众对公共产品和服务的需求。
      (三)基本原则
      1.风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。项目设计、建设、技术、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担,法律、政策和最低需求等风险由政府承担,不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担,政府不给予PPP项目过高的补贴承诺,也不兜底市场风险。
      2.利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式,建立合理的投资回报机制,稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性,保障公共利益,确保社会资本盈利,防止不合理暴利或非法利益输送,以绩效评价结果作为对价支付依据,平衡好项目的财务效益和社会效益。
      3.公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台,实行统一市场准入,创造平等投资机会,采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式,公平择优确定社会投资人,实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。
      4.诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同,明确提供公共产品的标准及付费等内容,并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约,都必须严格按照合约约定内容执行,无故违约必须承担相应责任。
      二、项目范围
      PPP模式主要适用于政府负有提供义务又适宜市场化运作的基础设施及公共服务类项目。优先选择投资规模较大(原则上不低于1亿元,社会事业项目可适当降低)、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长(一般为10-30年)的领域推广运用PPP模式;重点推进交通领域(轨道交通、机场、公路、桥梁、隧道、综合交通枢纽等)、市政基础设施领域(公共交通设施、市政道路、供水、供热、燃气、污水垃圾处理、固废处置、公共充电设施、公共停车设施、地下综合管廊、公园及公园配套服务等)及社会事业设施领域(教育培训、体育健身、医疗、文化、养老服务设施、保障性安居工程、棚户区改造等)开展PPP项目合作。
      从2015年10月1日起,符合上述领域和条件的新建、改建项目,由平潭综合实验区政府和社会资本合作管理中心(以下称:区PPP管理中心)会同区经济发展局、区交通建设局和行业主管部门进行甄别、评估论证后筛选出的建设项目,区管委会或其指定的有关职能部门或事业单位(以下简称“项目实施机构”)必须做好项目整体策划,编制PPP模式实施方案,先行通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营;区属三大集团(含子公司)经区管委会或其指定的有关职能部门或事业单位授权,可参与项目前期准备工作及项目实施管理工作。经过实践后,确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的,再行考虑安排其它建设资金来源。
      对于已建成的项目,项目业主及相关部门可探寻植入PPP模式,引入社会资本并组建PPP项目公司,通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营,以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
      三、推进方式
      对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本,能产生合理利润的经营性项目,通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商,依法放开建设、运营市场,推进市场化运作;对于经营收费不足以覆盖投资成本和收益,或者虽然可基本实现保本微利,但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目,通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴等措施,建立投资、补贴与价格的协同机制,为投资者获得合理回报积极创造条件;对于缺乏“使用者付费”基础,主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,通过政府购买服务等机制,科学合理保障社会投资人应该享有的权益。
     四、操作流程
   (一)项目识别
      由区财政金融局(区PPP管理中心)牵头,区经济发展局、区交通建设局、区社会事业局等行业主管部门配合,向各片区管理局、各建设指挥部、区属三大集团(含子公司)征集潜在政府和社会资本合作项目。
各行业主管部门及各片区管理局根据本辖区国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划,从已批复立项的基础设施及公共服务类的新建、改建项目、存量公共资产及已建成的项目中遴选潜在可实行或植入PPP模式的项目。区PPP管理中心对遴选出的社会资本合作项目进行评估筛选,各行业主管部门应积极配合开展筛选工作。
      为确保财政中长期可持续性,区PPP管理中心应对项目实施方案进行物有所值(Value for Money,VFM)和财政承受能力验证,从必要性、可行性、经济性、合规性等维度,分析论证采用PPP模式与传统政府采购模式相比能否优化风险分配,降低项目全生命周期成本,提高服务质量和运营效率。通过验证的,进入平潭综合实验区PPP项目储备库。未通过验证的,可在实施方案调整后重新验证;经重新验证仍不能通过的,不再采用政府和社会资本合作模式。
      评估筛选入库并经区管委会批准实施的PPP项目,区财金局应将项目财政支出纳入预算统筹安排。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出,原则上不超过一般公共预算支出比例的10%,经省财政厅同意并报财政部备案后,可适当提高比例。
      区PPP管理中心可通过政府服务采购的形式,委托专业咨询机构和聘请相关专家,协助开展项目物有所值和财政承受能力验证评估、编制及评估实施方案、合同咨询等推动项目实施的专业工作。
  (二)项目准备
      PPP项目经批准实施后,由区管委会指定的项目实施机构(实施机构可以是区直各职能部门、各片区管理局、各建设指挥部,及经管委会授权的区属各集团公司及其子公司),负责项目准备工作。项目实施机构负责组织编制PPP项目实施方案,实施方案应包括项目的基本概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等事项,在征求经发、财金、规划、建设、国土、环保等部门的意见后,报管委会批准后组织实施。实施方案主要包含以下内容:
1.项目概况。
      项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
      基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性,以及项目运作的目标和意义。
      经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
      项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
2.风险分配基本框架。
      按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则,综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素,在政府和社会资本间合理分配项目风险。
3.项目运作方式。
      项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
      具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
4.交易结构。
      交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
      项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途,项目资产的形成和转移等。
      项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源,包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
      相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
5.合同体系。
      合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
      项目边界条件是项目合同的核心内容,主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
      权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
      交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
      履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。
     调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
6.监管架构。
      监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权,以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权;监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
7.采购方式选择。
      项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行,采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式。
公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策,且采购中不作更改的项目。
(三)项目采购
      PPP项目由项目实施机构在政府采购平台上公开发布,规范设置投资准入门槛,确保各类投资主体平等参与。采购文件编制中既要考虑项目的经济技术指标,更要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力、信誉状况等因素,评审过程中应对项目方案的可行性、经济性和财政负担能力等进行充分论证,择优选择诚实守信、安全可靠的社会资本合作伙伴,区属国有企业不得作为社会资本合作方。
项目实施机构应在规定的信息发布渠道公开项目采购各个环节,包括采购公告、资格预审、评审结果、项目合同等信息,保证程序公开、过程透明。
项目采购结果公示期满无异议的,应在区管委会审核同意后,由管委会授权项目实施机构与中选社会资本方依法依规签订项目合同,组建PPP项目公司,项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体,项目公司可由社会资本(可以是一家企业,也可以是多家企业组成的联合体)出资设立,也可以由政府和社会资本共同出资设立,但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%,一般控制在10%至30%之间;项目公司原则上应注册在平潭。
项目最低资本金比例根据《国务院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发[2009]27号)规定执行。根据2015年9月1日国务院常务会议最新精神,将关系国计民生的港口、沿海及内河航运、机场等领域固定资产投资项目最低资本金比例要求由30%降为25%,铁路、公路、城市轨道交通项目由25%降为20%。
项目收益率原则上不高于全国平均水平,特殊项目经区管委会研究同意,可适当突破。
(四)项目执行
      项目实施机构和其它政府相关职能部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立PPP项目公司,PPP项目公司须按合同约定,切实履行项目的融资、建设、运营、维护和移交等义务,定期监测项目产出的绩效指标,确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。项目合同中涉及有政府支付义务的,项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的,当项目收益超出预期时,依据合同约定,下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例,降低社会资本的超额收益。
区财金局(区PPP管理中心)应督促相关行业主管部门和项目实施机构,加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管,建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系,探索采用政府部门和社会资本之外的第三方评审机制,对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开,并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
(五)项目移交
      PPP项目期满或提前终止移交时,项目实施机构或管委会指定的其他机构应组建项目移交工作组,按照PPP项目合同中明确的移交形式、移交内容、移交标准和补偿方式与社会资本确认移交手续,组织性能测试。社会资本要把满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件,连同资产清单完整移交给项目实施机构或政府指定的其他机构,办妥法律过户和管理权移交手续。性能测试结果不达标的,项目实施机构或政府指定的其他机构应要求社会资本进行恢复性修理、更新重置或提取履约保函。
   五、配套政策
(一)财政政策
符合现行政策的PPP项目公司,可享受我区产业扶持的优惠政策,并优先上报争取中央、省级资本投入等支持。区财金局可以结合实验区财力状况,根据不同项目情况,通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、贷款贴息等方式给予PPP项目相关扶持。
(二)金融政策
鼓励金融机构按照风险可控、商业可持续原则积极探索适合PPP项目特点的信贷产品和贷款模式,为符合条件的PPP项目在授信额度、质押融资、银团贷款、保函业务等方面提供融资服务。因项目实施需要,经本级政府批准,PPP项目特许经营权可用于向金融机构进行质押融资。鼓励专业担保公司对符合条件的PPP项目提供直接担保、再担保、联合担保、担保与保险相结合等担保服务。优先支持PPP项目公司通过境内外上市、进入股权交易中心等方式进行股权融资,并享受我区扶持企业上市优惠政策。支持PPP项目公司开展项目融资,依照国家有关规定采用企业债券、公司债券、项目收益债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。支持PPP项目公司利用国际金融组织、外国政府贷款以及全国社保基金、保险资金等资金。
(三)用地政策
基础设施(不含综合开发方式项目)和市政公用项目原则上以划拨方式供地,按净地提交。土地使用权期限与特许经营权期限一致,特许经营期满后,按照合同约定连同地上建筑物一并移交给政府。涉及一体化建设的项目,分情况采取协议出让、租赁、招标拍卖、挂牌出让等方式供地。
(四)价格政策
特许经营者向公众提供公共产品或者服务的价格属于政府定价或政府指导价项目的,应执行价格主管部门制定的价格,除此之外,放开其它项目限制,由经营者根据市场自行定价。
(五)审批优先
PPP项目经认定后可进入“绿色通道”,按规定享受优先审批等政策。
   六、保障机制
(一)加强组织领导
成立平潭综合实验区推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作领导小组,由管委会主要领导任组长,区财金局(区PPP管理中心)作为牵头部门,区经发局、区交建局、区社会事业局、区国土局、区规划局、各片区管理局等相关部门作为成员单位,明确工作体制机制,研究完善相关政策体系,统筹安排全区PPP工作总体规划和进度,统一指导、协调和推动全区开展PPP工作,形成工作合力,确保PPP项目顺利实施。区直各部门、各片区管理局、各指挥部、各区属集团公司(含子公司)要建立相应的协调机制,按照全区统一部署,组织开展PPP工作。
(二)明确工作职责
      1.区PPP管理中心负责根据区管委会PPP领导小组的要求,对我区PPP项目实施给予综合指导,筛选PPP模式的适用项目,建立PPP项目储备库,组建和管理PPP项目咨询机构库,制定和完善PPP项目咨询付费机制,指导PPP项目实施机构规范委托咨询机构,指导项目实施机构编制项目方案,做好PPP项目物有所值评估、财政承受能力评估等项目识别工作,监督确定PPP项目投资运营的回报补偿方式,审核资格预审文件,指导项目实施机构与中选社会资本签署项目合作协议,监督社会资本或项目公司履约情况,监督移交情况等。
      2.区财政金融局对区PPP管理中心开展综合业务指导,参与涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目实施方案的评估论证,参与涉及本级财政资金(资产、资源)投入的PPP项目招商引资工作,指导和监管项目实施机构做好PPP项目政府采购,落实本级政府负有支付义务的项目预算资金安排,纳入财政中长期规划,建立PPP项目财政补贴支出统计监测制度,依法严格控制和防范财政风险。
      3.区经济发展局及区重点办及时做好PPP项目立项批复等前期审批工作,统一公开发布本级拟实施的PPP项目及投资准入条件;参与PPP项目的整体策划和实施方案的评估论证以及招商引资工作,加强价格行为监管,逐步完善与实际成本相适应的价格形成机制。
      4.各行业主管部门根据本行业特点和经营属性,制定和公布行业技术规范,明确准入标准、服务质量和监管细则,配合区PPP管理中心,对潜在可实施PPP模式的项目开展评估论证,做好采购监督、执行监管、绩效评价和项目移交等工作。
规划、国土、环保、建设等有关行政审批部门要继续优化流程,提高工作效率,做好各项审批服务工作,督促社会投资主体严格遵守环保、用地、节能、质量、安全等规定,指导企业依法经营;同时要会同监察、审计等部门在各自职责范围内参与PPP项目过程管理和监督等工作,依法履行监督管理职责。
      5.项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。主要负责组织编制项目实施方案报区PPP管理中心评估备案,配合区PPP管理中心做好筛选评估工作;准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争;根据项目采购需求特点,依法选择适当采购方式;采购工作完成后,在区管委会审核同意后,由项目实施机构与中选社会资本签署项目合作协议;监督社会资本按照采购文件和项目合同约定,按时足额出资设立项目公司;做好监督管理工作,防止企业债务向政府转移;项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标;根据项目合同约定的产出说明,按照实际绩效向社会资本或项目公司办理支付手续。对项目开展进行中期评估;项目移交时,项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
(三)提升专业能力
      加强引导,积极发挥各类专业咨询机构在PPP项目的决策论证、资产评估、成本核算、经济补偿、项目融资、合同管理等方面的积极作用,提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施效率。
(四)加强监督管理
      将PPP工作领导小组已确定拟实施PPP模式的项目开展情况纳入项目实施机构年度效能绩效考评体系。各项目实施机构要加强内控管理,建立健全有效的监督机制,防止在招商对接、建设运营监管中出现违法违规现象。监察、审计等部门要加强对引资工作全过程的监督,确保规范运作,程序合法,公开透明。
(五)深化舆论宣传
      区各新闻单位要大力宣传我区鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共服务领域PPP合作模式的有关政策和措施,让社会资本充分了解参与方式、运作方式、盈利模式、投资回报等相关政策,进一步稳定市场预期,提高社会资本对PPP模式的认可度,努力营造鼓励和引导社会资本参与我区基础设施和公共服务领域建设的浓厚氛围。
 

     
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